प्रस्ताव..
आंध्र प्रदेश विधानसभेत २७ जानेवारी २०२० रोजी वैधानिक ठराव सादर करण्यात आला. याअंतर्गत, भारतीय संसदेकडे आंध्र प्रदेश विधान परिषदेची मान्यता रद्द करण्याची शिफारस करण्यात आली. या घटनेत विरोधाभास असा की, ही शिफारस करत आंध्र प्रदेशचे मुख्यमंत्री वाय. एस. जगन मोहन रेड्डी यांनी तेलुगु देसम पक्षाचे संस्थापक एन.टी. रामा राव यांच्या पावलावर पाऊल ठेवले आहे. विशेष म्हणजे, एन. टी. रामा राव यांचा तेलुगु देसम पक्षच सध्या मुख्य विरोधी पक्ष आहे. रामा राव यांनी १९८५ साली यशस्वीपणे विधान परिषदेची मान्यता रद्द केली होती. यापेक्षा मोठा विरोधाभास असा की, यानंतर २००७ साली विधान परिषदेचे पुनरुज्जीवन करणारी व्यक्ती दुसरी कोणीही नसून, जगन मोहन रेड्डी यांचे वडील वाय.एस. राजशेखर रेड्डी हे होते.
या ठरावाबाबत चर्चा करताना, जगन मोहन रेड्डी म्हणाले की, आंध्र प्रदेश विधान परिषदेची ‘सार्वजनिक उपयुक्तता’ कमी झाली असून हे सभागृह राज्यासाठी पांढरा हत्ती झाले आहे. आंध्र प्रदेश विकेंद्रीकरण आणि सर्व प्रदेशांचा सर्वसमावेशक विकास विधेयक (एपीडीआयडीएआर), २०२० आणि आंध्र प्रदेश राजधानी क्षेत्र विकास प्राधिकरण रद्दबातल विधेयक (एपीसीआरडीए), २०२० या दोन विधेयकांच्या मंजुरीत विधान परिषद अडथळा आणत असून पर्यायाने राज्याच्या विकेंद्रीत विकासात अडथळा आणत आहे, असे स्पष्टीकरण जगन मोहन रेड्डी यांनी दिले असून त्यांनी विधान परिषदेची मान्यता रद्द करण्याच्या निर्णयाचे समर्थन केले आहे. दुसऱ्या विधेयकात जो कायदा रद्द करण्याची मागणी करण्यात आली आहे, त्या कायद्यांतर्गत नव्याने स्थापन झालेल्या आंध्र प्रदेशची राजधानी अमरावती येथे उभारण्याच्या भव्य प्रकल्पाला आकार प्राप्त होणार होता. रेड्डी यांचे पुर्वाधिकारी एन. चंद्राबाबू नायडू यांनी या प्रकल्पाची सुरुवात केली होती. त्याचप्रमाणे, पहिल्या विधेयकांतर्गत, जगन मोहन रेड्डी यांचे समर्थन असणाऱ्या विकेंद्रीकरण विकासाच्या विशेष संकल्पनेची अंमलबजावणी करण्याचा प्रस्ताव असून याअंतर्गत राज्यात विशाखापट्टणम (प्रशासकीय), कुरनूल (न्यायालयीन) आणि अमरावती (विधिमंडळ) येथे तीन राजधान्यांची स्थापना करण्यात येणार आहे. आंध्र प्रदेश विधानसभेने या विधेयकांना मंजुरी दिली होती, मात्र आंध्र प्रदेश विधानपरिषदेने हे विधेयक परीक्षण आणि अहवालासाठी आपल्या निवड समितीकडे पाठवले होते.
राज्यांमधील विधान परिषदा..
घटनात्मक संस्था म्हणून, आंध्र प्रदेशातील विधान परिषद तसेच भारतातील इतर काही राज्यांमधील विधान परिषदांचा इतिहास अनेक चढ-उतारांनी सामावलेला आहे. आंध्र प्रदेश विधान परिषदेची स्थापना सर्वप्रथम १९५८ साली करण्यात आली होती. यासाठी आंध्र प्रदेश विधासभेत १९५६ ठराव मांडण्यात आला होता. लेखात वर नमूद केल्याप्रमाणे, १९८२ साली अस्तित्वात आलेल्या तेलगु देसम पक्षाचे संस्थापक एन.टी. रामा राव यांनी १९८५ साली आंध्र प्रदेश विधान परिषद बरखास्त केली. यावेळी त्यांनी या सभागृहाचे वर्णन तिजोरीवरील अनुत्पादक भार, प्रवाहाबाहेरील राजकारण्यांना राजकीय फायद्याचे वाटप करणारी निवडून न आलेली आणि प्रतिनिधित्व नसणारी संस्था तसेच हेतूपुर्ण कायद्यांच्या मंजुरीत विलंबाचे कारण असे केले होते. सुमारे तीन दशकांनंतर थोड्या-फार फरकाने हाच युक्तीवाद त्यांचे अनपेक्षित अनुयायी जगन मोहन रेड्डी यांनी मांडला आहे. वाय एस आर रेड्डी यांनी २००७ साली आंध्र प्रदेश विधान परिषदेचे पुनरुज्जीवन केले होते.
गेल्या वर्षी जम्मू आणि काश्मीर राज्याची पुनर्रचना करण्यात आली. या पुनर्रचनेत राज्यातील विधान परिषद बरखास्त करण्याचा समावेश होता. यानंतर आता केवळ सहा राज्यांमधील विधान परिषदा अस्तित्वात आहेत. सध्या आंध्र प्रदेश, बिहार, कर्नाटक, महाराष्ट्र, तेलंगण आणि उत्तर प्रदेशात विधान परिषद अस्तित्वात आहे. मध्य प्रदेश राज्यात विधान परिषदेची निर्मिती करण्याचा ठराव १९५६ साली मंजूर करण्यात आला होता. परंतु, या ठरावाच्या अंमलबजावणीची जाहीर सूचना अद्याप प्रलंबित आहे. राजस्थान आणि आसाम राज्यांमध्ये विधान परिषदेची निर्मितीची मागणी अद्याप संसदेत प्रलंबित आहे.
स्वातंत्र्यानंतर पंजाब (१९७०), तामिळनाडू (१९८६) आणि पश्चिम बंगाल (१९६९) राज्यांमधील विधान परिषदा बरखास्त करण्यात आल्या. त्यानंतर, तामिळनाडू विधानसभेत २०१० साली विधान परिषद पुनरुज्जीवित करण्याचा प्रस्ताव मंजूर करण्यात झाला व त्यानुसार नवा कायदा लागू करण्यात आला. मात्र, या कायद्याची अंमलबजावणीची सूचना जाहीर होण्यापुर्वीच नव्या विधानसभेत (सत्तेत नवा पक्ष आल्यानंतर) २०११ साली लगेचच प्रस्तावित विधान परिषद रद्द करण्याची मागणी करणारा नवा ठराव मंजूर करण्यात आला. त्यानुसार, खरंतर मुबलक सावधगिरीचा उपाय म्हणून, राज्यसभेत ४ मे २०१२ रोजी तामिळनाडू विधान परिषद (रद्दबातल) विधेयक, २०१२ सादर करण्यात आले. परिणामी, सध्या तामिळनाडूमध्ये विधान परिषद अस्तित्वात नाही.
घटनात्मक तरतुदी..
विविध राज्यांमधील विधान परिषदांच्या चंद्राप्रमाणे कला बदलताना दिसत आहेत. या बदलांमागील प्रमुख कारण म्हणजे या विधान परिषदांसंदर्भात भारतीय राज्यघटनेतील दुबळ्या तरतुदी. ज्याप्रमाणे काऊन्सिल ऑफ स्टेट्स म्हणजेच राज्यसभेचे अस्तित्व बंधनकारक आहे, त्याप्रमाणे राज्यस्तरावरील विधान परिषदेचे अस्तित्व बंधनकारक नाही. कलम १६९(१) नुसार, राज्याच्या विधानसभेतील उपस्थित सदस्यांनी बहुमताने ठरावास मंजुरी दिल्यास, विधान परिषदेची निर्मिती किंवा रद्द करण्यासाठी संसदेमार्फत कायदा अस्तित्वात आणला जाऊ शकतो. यासाठी उपस्थित सदस्यांपैकी किमान दोन तृतीयांश पेक्षा अधिक सदस्यांचे बहुमत आवश्यक आहे. म्हणजेच, विधान परिषदेचे अस्तित्व ऐच्छिक आहे. याशिवाय, वरील कलमातील तरतुदींनुसार, राज्याने मंजुर केलेल्या प्रस्तावावर पुढे कृती करण्यास संसद बांधील नाही. राज्यघटनेतील कलम १६८ मध्ये अशा राज्यांची यादी नमूद करण्यात येते, ज्याठिकाणी दोन सभागृहे अस्तित्वात आहेत. यामुळे जेव्हा विधान परिषदेची निर्मिती केली जाते किंवा ती रद्द केली जाते तेव्हा या कलमात सुधारणा करावी लागते. या पार्श्वभूमीवर, कलम १६९(३) मधील तरतुदीनुसार, कलम १६८ मध्ये प्रसिद्ध करण्यात येणाऱ्या यादीत बदल करावयाचा असल्यास, राज्यघटनेतील दुरुस्तीसंदर्भातील ठरवून देण्यात आलेल्या प्रक्रियांचे पालन करण्याची गरज नाही. राज्यघटनेत दुरुस्तीसंदर्भातील प्रक्रियांचे वर्णन कलम ३६८ मध्ये करण्यात आले आहे.
विधिमंडळ प्रक्रिया पाहिली असता, विधान परिषद आणि राज्यसभेला समान अधिकार आहेत. वित्त विधेयकाचा अपवाद वगळता इतर विधेयकांच्या मंजुरीसाठी दोन्ही सभागृहांची परवानगी आवश्यक आहे. मात्र, अशा विधेयकांमध्ये दुरुस्ती किंवा रद्द करण्यासंदर्भातील अधिकार विधान परिषदेकडे नाहीत. जर विधान परिषदेने सुचविलेले बदल विधानसभेत मान्य झाले नाहीत, किंवा विधान परिषदेने जर संपुर्ण विधेयक रद्द केले किंवा तीन महिन्यांपर्यंत कोणतीही कृती केली नाही, तर विधानसभेला पुन्हा एकदा त्या विधेयकास मंजुरी देऊन ते विधान परिषदेत पाठवता येते. जर विधान परिषदेने पुन्हा विधेयक रद्द केले किंवा विधानसभेस अमान्य दुरुस्त्यांसह त्यास मंजुरी दिली किंवा एक महिन्याच्या आत विधेयक मंजुर केले नाही, तर हे विधेयक विधानसभेने दुसऱ्यांदा ज्या स्वरुपात मंजुर केले आहे त्या स्वरुपास दोन्ही सभागृहांनी मान्यता दिल्याचे गृहीत धरले जाते. विधेयकाचा विचार आणि मंजुरीसाठी वेळेची मर्यादा केवळ विधान परिषदेसाठी घालून देण्यात आली आहे. मात्र, संसदेत दोन्ही सभागृहांसाठी हा नियम लागू आहे. अशा प्रकारे, मतभेदांवर तोडगा काढण्यासाठी किंवा एका सभागृहाने विधेयकास मंजुरी दिल्यानंतर, दुसऱ्या सभागृहाने नियोजित वेळेत मंजुरी न दिल्यास, दोन्ही सभागृहांनी एकत्रितपणे (कलम १०८) चर्चा करण्यासाठी कोणतीही तरतूद नाही.
संसदीय कायद्याद्वारे विधान परिषदेच्या रचनेत बदल होऊ शकतो, मात्र राज्यसभेबाबत राज्यघटनेतच याबाबत तरतूद करण्यात आली आहे. राष्ट्रपती आणि उप-राष्ट्रपतींची निवड करण्यासाठी मतदानाचा अधिकार विधान परिषदेच्या सदस्यांना नाही. राज्यातील दुसऱ्या सभागृहाच्या संदर्भात संविधान सभेतच असलेले मतभेद घटनात्मक तरतुदींवरुन दिसून येतात. ज्या कारणासाठी एनटी रामा राव यांनी तेव्हा आणि जगन मोहन रेड्डी यांनी आत्ता विधान परिषद रद्द करण्याची मागणी केली आहे, त्याच कारणासाठी घटनात्मक तरतुदींवर टीका करण्यात आली होती. त्यामुळे, संविधान सभेतील काही सदस्यांना असे वाटत होते की, राज्यातील दुसऱ्या सभागृहाकडून नागरिकांचे प्रतिनिधित्व केले जात नाही, याऊलट कायदेविषयक प्रक्रियांना विलंब केला जातो आणि एकूणच खर्चिक प्रकरण होते.
आंध्र प्रदेशातील उदयोन्मुख परिस्थिती..
या पार्श्वभूमीवर, संभाव्य परिस्थिती काय आहे? आंध्र प्रदेश विधानसभेने राज्यातील विधान परिषद रद्द करण्याच ठराव मंजूर केला असून, आता निर्णय भारतीय संसदेच्या हातात आहे. मात्र, वर नमूद केल्याप्रमाणे, या ठरावावर कोणताही निर्णय घेण्यासाठी संसद बांधील नाही. परंतु, जरीही अपेक्षेनुसार, जर संसदेत हा ठराव मांडण्यात आला, तरीही संसदेतील विविध प्राधान्यक्रम आणि १२ फेब्रुवारी ते १ मार्च दरम्यान संसदेतील कामकाजाची स्थगिती लक्षात घेता, हा ठराव मंजूर होण्यासाठी काही अवधी लागू शकतो. त्याचप्रमाणे, यासाठी हे विधेयक प्राधान्यक्रमावर असणे गरजेचे आहे.
दुसरीकडे, आंध्र प्रदेश विधान परिषदेने तीन महिन्यांच्या नियोजित कालावधीमध्ये दोन्ही विधेयक (एपीडीआयडीएआर आणि एपीसीआरडीए) टीपण्णी/दुरुस्त्यांसह परत पाठवले नाहीत, तर आंध्र प्रदेश विधानसभेला याप्रकरणी पुनर्विचार करावा लागेल. विधान परिषदेने सुचविलेल्या बदलांसह किंवा बदलांव्यतिरिक्त, आंध्र प्रदेश विधानसभेने या विधेयकांना मंजुरी दिली, तर ही दोन्ही विधेयके आंध्र प्रदेश राज्यपालांच्या परवानगीसाठी जातील. अशावेळी कलम २०० आणि २०१ मधील तरतुदी सक्रिय होतील. कलम २०० नुसार, राज्यपाल हे विधेयक राष्ट्रपतींच्या मंजुरीसाठी प्रलंबित ठेवण्याची घोषणा करु शकतात. अशावेळी, राष्ट्रपती या विधेयकांना मंजुरी देऊ शकतात किंवा त्यावरील मंजुरी रोखू शकतात किंवा या विधेयकांचा पुनर्विचार होण्यासाठी सहा महिन्यांच्या कालावधीत सभागृहांमध्ये परत पाठवू शकतात. जर विधेयकांचा पुनर्विचार करण्याची वेळ आली, तर सभागृह किंवा सभागृहांनी (तोपर्यंत विधान परिषद बरखास्त झाली नाही) मंजुर केले तर त्यासाठी पुन्हा राष्ट्रपतींची मंजुरी घ्यावी लागेल. मात्र, राष्ट्रपतींच्या मंजुरीसाठी राखीव विधेयकांवर त्यांनी मंजुरी देणे बंधनकारक आहे की नाही, यासंदर्भातील नियम राज्यघटनेत नमूद करण्यात आलेला नाही.
वरिष्ठ सभागृहाची काळाशी सुसंगतता..
खरंतर, कनिष्ठ सभागृहाच्या सुसंगततेविषयी सुरु असलेल्या चर्चांचे आणि सभागृहाचे वय सारखेच आहे. ही अठराव्या शतकातील गोष्ट आहे, जेव्हा अमेरिकी राज्यघटनेची चौकट तयार करण्याबाबत चर्चा सुरु होती. एके दिवशी थॉमस जेफरसन यांनी सकाळी न्याहारीच्या वेळी जॉर्ज वॉशिंग्टन यांच्यापुढे विधिमंडळात दोन सभागृहांच्या स्थापनेविरोधात निषेध व्यक्त केला.
वॉशिंग्टन यांनी त्यांना विचारले, “तुम्ही बशीमध्ये कॉफी का ओतता? ”
जेफरसन म्हणाले, “ती गार करण्यासाठी.”
“तसेच आपणही कायद्यांचा दाह कमी करण्यासाठी ते सिनेटविषयक बशीमध्ये ओततो”, असे वॉशिंग्टन म्हणाले.
वरिष्ठ सभागृहाची भूमिका आणि कर्तव्यांविषयी भारतीय राज्यघटना निर्मात्यांमध्ये मोठ्या प्रमाणावर मतभेद होते. संविधान सभेत दुसऱ्या सभागृहाच्या स्थापनेस अनेक वेळा विरोध झाला. मात्र, सभेतील बहुतांश सदस्यांनी राज्यातील दुसऱ्या सभागृहाच्या निर्मितीचे समर्थन केले. त्यांना असे वाटले की, राज्यसभेतील विद्वान सदस्य लोकसभेच्या सदस्यांप्रमाणे राजकीय अमिषांमध्ये अडकलेले नसतात आणि ते कायद्यांकडे अधिक वैराग्याने पाहू शकतील. एन. गोपालस्वामी अय्यंगार दुसऱ्या सभागृहाच्या संकल्पनेचे खंदे समर्थक होते. त्यांनीच यासंदर्भातील प्रस्ताव सादर केला. ते म्हणाले, दुसऱ्या सभागृहात “प्रतिष्ठित चर्चा होतील” याची खात्री करतील आणि “क्षणिक आवेश ओसरेपर्यंत” “कायद्यात विलंब” घडवून आणतील. याशिवाय, दुसरे सभागृह हे साधन आहे ज्याद्वारे निर्णयात विलंब घडवून आणला जाईल आणि ‘अनुभवी लोकांना’ संधी दिली जाईल जे आपल्या ज्ञानाचा उपयोग सभागृहात करतील, असेही ते म्हणाले होते. लोकनाथ मिश्रा यांनी या सभागृहाचे वर्णन असे केले आहे की, “एक विचारी सभागृह, पुनरावलोकन करणारे सभागृह, दर्जासाठी भूमिका घेणारे सभागृह आणि सभागृहातील सदस्य त्यांच्या अधिकाराचा वापर करतील ज्याअंतर्गत त्यांच्या ठायी असलेला विवेक आणि ज्ञानाच्या आधारे, त्यांचे म्हणणे ऐकून घेतले जाईल.”
एम अनंतसयनम अय्यंगार यांना असे वाटले की, असे चिंतनशील विचार प्रतिबिंबित करणाऱ्या मंचावर “अलौकिक बुद्धिमता असणाऱ्या लोकांना पुर्ण वाव मिळेल”, आणि “प्रचलित जनमत जिंकू शकणार नाहीत अशा लोकांसाठी” स्थान उपलब्ध करुन दिले जाईल.
दुसरीकडे, मोहम्मद ताहीर यांना असे वाटले की, वरिष्ठ सभागृहाची संकल्पना म्हणजे, लोकशाही पद्धतीने निवडून आलेल्या सभागृहाच्या कामकाजात अडथळा आणण्यासाठी ब्रिटीशांनी आणलेलं साम्राज्यवादी साधन आहे. प्राध्यापक शिब्बान लाल सक्सेना म्हणाले की, कोणत्याही देशात प्रगती घडवून आणण्यासाठी वरिष्ठ सभागृहाची मदत झालेली नाही.
पुढील मार्ग : विधान परिषदांचा पुनर्विचार..
राज्यांमधील विधान परिषदांचा विचार केला असता, वर्तमान काळात या परिषदांची रचना काहीशी कालबाह्य आणि सदोष आहे. पदवीधर आणि शिक्षकांसारख्या गटांना प्रतिनिधित्व देण्याची संकल्पनांना आज काहीही अर्थ नाही. राज्यघटनेतील ७३ व्या आणि ७४ व्या घटनादुरुस्तीद्वारे पंचायत आणि नगरपालिका संस्थांसाठी तरतूद करण्यात आली आहे. त्याचप्रमाणे, आता संसदेने, आपल्याकडे असलेल्या राज्यघटनेतील कलम १७१(२) मधील निहीत अधिकारांनुसार, विधान परिषदेच्या रचनेसंदर्भात कायदा करण्याची वेळ आली आहे. याअंतर्गत, विधान परिषदेची रचना सरकारच्या तिसऱ्या स्तराशी संलग्न करण्याची गरज आहे. यामुळे दोघांमध्ये संघटनात्मक संबंध प्रस्थापित होतील. राज्यपालांद्वारे नामांकन देण्यात येणाऱ्या राखीव कोट्यातून इतर व्यावसायिक हितांना प्रतिनिधित्व देता येईल.
अशा प्रकारच्या पुनर्रचनांमुळे, राज्यघटना निर्मात्यांना अपेक्षित होते त्यानुसार विधान परिषदेतील विचार विनिमयात भर पडेल. याबरोबरच, विधान परिषदेच्या निर्मितीसाठी इतर राज्यांचे मन वळवण्यास मदत होईल. परिणामी, या संस्थांचे चिरस्थायित्व वाढीस लागेल.
- विवेक अग्निहोत्री (माजी सरचिटणीस, राज्यसभा, भारतीय संसद)
