આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન પરિષદ: વધારો અને ઘટાડો

ન્યૂઝ ડેસ્કઃ ૨૭ જાન્યુઆરી ૨૦૨૦એ આંધ્ર પ્રદેશ વિધાનસભા (એપીએલએ)એ આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન પરિષદ રદ્દ કરવા ભારતીય સંસદને ભલામણ કરતો વૈધાનિક ઠરાવ પસાર કર્યો છે. વિડંબના એ છે કે આ નાબૂદી માગતી વખતે, મુખ્ય પ્રધાન વાય. એસ. જગનમોહન રેડ્ડીએ, અત્યારે રાજ્યમાં મુખ્ય વિરોધ પક્ષ તેલુગુ દેશમ્ના એન. ટી. રામારાવના પુસ્તકમાંથી પાનું ઉઠાવ્યું. રામારાવે ૧૯૮૫માં સફળતાપૂર્વક રાજ્યના ઉપલા ગૃહને નાબૂદ કર્યું હતું. વિચિત્રતા એ બની કે વર્ષ ૨૦૦૭માં વિધાન પરિષદને ફરી જીવંત કરાઈ અને તે કરનાર બીજું કોઈ નહીં, પરંતુ જગનમોહન રેડ્ડીના પિતાજી વાય. એસ. રાજશેખર રેડ્ડી જ હતા!

આ ઠરાવ પર ચર્ચાનો જવાબ આપતા જગનમોહન રેડ્ડીએ કહ્યું કે આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન પરિષદે જાહેર ઉપયોગિતા ગુમાવી દીધી છે અને તે સફેદ હાથી બની ગઈ છે. તેમણે આ પગલાને એ ભૂમિકાએ ઉચિત ઠરાવ્યું કે તે આંધ્ર પ્રદેશ વિકેન્દ્રિકરણ અને તમામ પ્રદેશોના સમાવેશક વિકાસ (એપીડીઆઈડીએઆર) ખરડા, ૨૦૨૦ અને આંધ્ર પ્રદેશ રાજધાની પ્રદેશ વિકાસ સત્તામંડળ (એપીસીઆરડીએઆર) ખરડા, ૨૦૨૦ના પસાર થવામાં વિઘ્નો ઊભાં કરી વિકેન્દ્રિકરણની પ્રક્રિયામાં અડચણો ઊભા કરી રહી છે. બીજા ખરડામાં અધિનિયમ કે જે તેમના પુરોગામી એન. ચંદ્રાબાબુ નાયડુની પુનર્ગઠિત આંધ્ર પ્રદેશની રાજધાની તરીકે અમરાવતીને સ્થાપિત કરવાની પરિયોજનાને કસોટી પર મૂકવા માગતો હતો, તેને પાછો ખેંચવાની માગણી કરી રહ્યો હતો. પહેલા ખરડામાં રાજ્યની ત્રણ રાજધાની વિશાખાપટનમ (કાર્યકારી), કુર્નૂલ (ન્યાયિક) અને અમરાવતી (ધારાકીય) બનાવીને જગનમોહન રેડ્ડીના દ્વારા પ્રચારિત વિકેન્દ્રિત વિકાસના અનોખા વિચારને અમલમાં મૂકવા માગતો હતો. આંધ્ર પ્રદેશની વિધાનસભાએ આ ખરડાઓ પસાર કર્યા હતા તે પછી આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન પરિષદે તેમને તપાસ અને અહેવાલ માટે પસંદ સમિતિ પાસે મોકલી આપ્યા હતા.

રાજ્યોમાં વિધાન પરિષદો

બંધારણીય સંસ્થા તરીકે આંધ્ર પ્રદેશની વિધાન પરિષદ તેમજ ભારતનાં અન્ય અનેક રાજ્યોની વિધાન પરિષદનો વિચિત્ર ઇતિહાસ રહ્યો છે. આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન પરિષદની રચના ૧૯૫૬માં આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન સભા દ્વારા એક ઠરાવના આધારે ૧૯૫૮માં પહેલી વાર થઈ હતી. અગાઉ ઉલ્લેખ કરાયા પ્રમાણે, તેલુગુ દેશમના સ્થાપક એન. ટી. રામારાવે ૧૯૮૫માં આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન પરિષદને રદ્દ કરી હતી. તેમણે તેને (વિધાન પરિષદને) સરકારી તિજોરી પર બિનઉત્પાદક બોજો, વણ ચૂંટાયેલી અને બિન પ્રતિનિધિત્વ કરતી સંસ્થા જે કામની બહાર રહેલા રાજકારણીઓની રાજકીય તરફેણ વહેંચે છે અને જેના લીધે હેતુપૂર્ણ ખરડાને પસાર કરવામાં વિલંબ કરે છે. આમ તો તેમના અનુયાયી ન ગણાય તેવા જગનમોહન રેડ્ડી દ્વારા ત્રણ દાયકા કરતાં વધુ સમય પછી આના કરતાં વધુ કે ઓછી દલીલો કરવામાં આવી છે. નિષ્ફળ ગયેલા પ્રયાસ પછી, વાય. એસ. આર. રેડ્ડી દ્વારા વર્ષ ૨૦૦૭માં આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન પરિષદને પુનર્જીવિત કરવામાં આવી.

હાલમાં, જમ્મુ કાશ્મીર રાજ્યની વર્ષ ૨૦૧૯માં પુનર્રચના (રાજ્યની વિધાન પરિષદને નાબૂદ પણ કરાઈ) કરાયા પછી આજે છ રાજ્યો છે જ્યાં વિધાન પરિષદ છે, જેમાં આંધ્ર પ્રદેશ, બિહાર, કર્ણાટક, મહારાષ્ટ્ર, તેલંગણા અને ઉત્તર પ્રદેશનો સમાવેશ થાય છે. મધ્ય પ્રદેશમાં, વિધાન પરિષદ રચવા ૧૯૫૬માં ખરડો પસાર કરાયો હતો પરંતુ તેના સંદર્ભે જાહેરનામું બહાર પાડવાનું હજુ બાકી છે. રાજસ્થાન અને આસામમાં વિધાન પરિષદો રચવાની દરખાસ્તો હજુ સંસદ સમક્ષ અનિર્ણિત છે.

સ્વતંત્રતા પછી, વિધાન પરિષદો શરૂઆતમાં સ્થપાયા પછી નાબૂદ કરી દેવાઈ, પંજાબમાં ૧૯૭૦માં, તમિલનાડુમાં ૧૯૮૬માં અને પશ્ચિમ બંગાળમાં ૧૯૬૯માં. ૨૦૧૦માં, તમિલનાડુ વિધાન પરિષદ દ્વારા વિધાન પરિષદ પુનર્જીવિત કરવાનો ઠરાવ પસાર કરાયા પછી, સંસદે આ હેતુ માટે એક કાયદો પસાર કર્યો. જોકે અધિનિયમની સૂચના જાહેર થાય તે પહેલાં, વર્ષ ૨૦૧૧માં (શાસક પક્ષ બદલાતાં) નવી વિધાન સભાએ પ્રસ્તાવિત વિધાન પરિષદ નાબૂદ કરવા માગણી કરતો અન્ય ઠાવ પસાર કર્યો. આ મુજબ, તમિલનાડુ વિધાન પરિષદ (નિષ્પ્રભાવ કરતો) ખરડો ૨૦૧૨માં રાજ્ય સભામાં ૪ મે ૨૦૧૨ના રોજ વધુ સાવચેતીના પગલા તરીકે કદાચ રજૂ કરાયો. અત્યારે તમિલનાડુમાં વિધાન પરિષદ નથી.
બંધારણીય જોગવાઈઓ

રાજ્યોમાં વિધાન પરિષદ સ્થાપવી અને રદ્દ કરવાનું એ ભારતના બંધારણમાં તેના માટે રહેલી નબળી જોગવાઈના કારણે મોટા ભાગે છે. ભારતની સંસદના ઉપલા ગૃહ- રાજ્યોની પરિષદ (રાજ્ય સભા)થી વિરુદ્ધ રાજ્ય સ્તરે વિધાન પરિષદો ફરજિયાત નથી. કલમ ૧૬૯ના પેટા નિયમ (૧) મુજબ સંસદ રાજ્યની વિધાન પરિષદ સર્જવા અને નાબૂદી માટે કાયદા દ્વારા જોગવાઈ કરી શકે છે, જો જે-તે રાજ્યની વિધાનસભા વિશેષ બહુમતી દ્વારા તે સંદર્ભનો ઠરાવ પસાર કરે, એટલે કે વિધાનસભાની કુલ સંખ્યાની બહુમતી અને ઉપસ્થિત અને મતદાન કરનાર વિધાનસભ્યોના બે તૃત્તીયાંશથી ઓછી નહીં તેટલા લોકોની બહુમતી. આમ, રાજ્યમાં વિધાન પરિષદનું સર્જન અને નાબૂદી વૈકલ્પિક છે. વધુમાં, પેટા નિયમમાં 'શકે છે' (may) શબ્દ છે એટલે સંસદ પણ રાજ્યના ઠરાવ પર પગલું લેવા બાધ્ય નથી. વધુમાં, કલમ ૧૬૮માં રાજ્યોનાં નામની યાદી છે જેમાં બે ગૃહો છે, દર વખતે વિધાન પરિષદ સર્જવામાં આવે છે કે નાબૂદ કરવામાં આવે છે ત્યારે આ કલમને સુધારવાની જરૂર પડે છે. આ સંદર્ભમાં કલમ ૧૬૯નો પેટા નિયમ (૩) બંધારણમાં સુધારા માટે કલમ ૨૬૮માં આપેલી પ્રક્રિયાને અનુસર્યા વગર આ ફેરફારો કરી શકાય છે તેવી જોગવાઈ કરે છે.

વિધાન પ્રક્રિયાના સંદર્ભે, વિધાન પરિષદ એ જ્યાં સુધી નાણાં ખરડા સિવાયના ખરડાને પસાર કરવાની બાબત છે ત્યાં સુધી રાજ્ય સભાને સમાંતર છે, તેના માટે બંને ગૃહોની મંજૂરી જરૂરી છે. પરંતુ જ્યાં સુધી આવા ખરડામાં સુધારા અને આવા ખરડાને ફગાવી દેવાની વાત છે ત્યાં સુધી તેને રાજ્ય સભા જેવી સત્તા નથી. જો વિધાન સભા વિધાન પરિષદ દ્વારા સૂચવેલા સુધારાઓ ફગાવી દે કે સમગ્ર ખરડાને જ ફગાવી દે કે જો વિધાન પરિષદ ત્રણ મહિના માટે કોઈ પગલું ન લે તો પછી વિધાન પરિષદ ખરડાને ફરીથી પસાર કરી શકે અને તેને વિધાન પરિષદને મોકલી શકે. જો વિધાન પરિષદ ખરડાને ફરી ફગાવી દે અથવા ખરડાને સુધારા સાથે પસાર કરે જે વિધાન સભાને સ્વીકાર્ય ન હોય અથવા ખરડાને એક મહિનાની અંદર પસાર ન કરે તો ખરડો બીજી વાર વિધાન સભાએ જે સ્વરૂપે પસાર કર્યો તે સ્વરૂપમાં બંને ગૃહોએ પસાર કર્યો છે તેમ મનાય છે. માત્ર વિધાન પરિષદ દ્વારા ખરડા પર વિચાર કરવા અને પસાર કરવા માટે સમય મર્યાદા નક્કી કરાઈ છે; જ્યારે સંસદમાં તે બંને ગૃહોને લાગુ પડે છે. આ રીતે, કોઈ ખરડા પર મતભેદો ઉકેલવા માટે અથવા એક ગૃહે ખરડો પસાર કર્યો હોય તે બીજા ગૃહે સૂચિત સમય મર્યાદામાં પસાર ન કર્યો હોય તો બંને ગૃહોની સંયુક્ત બેઠક (કલમ ૧૦૮) માટે કોઈ જોગવાઈ નથી.

વિધાન પરિષદની રચના સંસદ દ્વારા કાયદા પલટાવી શકાય છે, જ્યારે કે રાજ્યસભાના કેસમાં બંધારણ પોતે તેની જોગવાઈ કરે છે. ફરી એક વાર, રાજ્યસભાથી વિરુદ્ધ, વિધાન પરિષદના સભ્યો ભારતના રાષ્ટ્રપતિ અને ઉપ રાષ્ટ્રપતિના પદ માટેની ચૂંટણી મતદાર મંડળના (ઇલેક્ટોરલ કૉલેજ)નો ભાગ નથી.

અલબત્ત, બંધારણની જોગવાઈ રાજ્યોના બીજા ગૃહના વિષયમાં બંધારણ સભામાં રહેલા અલગ-અલગ મતોનો પડઘો પાડે છે. જોગવાઈની ટીકા એ જ રીતે છે જે રીતે એન. ટી. રામારાવે અને જગનમોહન રેડ્ડીએ હવે વિધાન પરિષદને નાબૂદ કરવાની માગણી કરી હતી/છે. આ રીતે, બંધારણ સભાના કેટલાક સભ્યોને લાગ્યું હતું કે રાજ્યમાં બીજું ગૃહ લોકોના પ્રતિનિધિ નથી, તે વિધાન પ્રક્રિયાને વિલંબમાં નાખશે અને તે ખર્ચાળ બાબત બની રહેશે.

આંધ્ર પ્રદેશમાં ઉભરતું પરિદૃશ્ય

આ પૃષ્ઠભૂમિ સામે, હવે શું પરિદૃશ્ય હોઈ શકે છે? આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન સભાએ આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન પરિષદ નાબૂદ કરતો ઠરાવ પસાર કર્યો હોવાથી, હવે ભારતની સંસદના આંગણામાં દડો છે. જોકે, ઉપર ઉલ્લેખ કર્યા મુજબ, સંસદ ઠરાવ પર કામ કરવા બંધાયેલી નથી. જેમ અપેક્ષા છે તેમ, જો સંસદમાં ખરડો મૂકાય તો પણ સંસદના ખાતાવહી સત્ર દરમિયાન જે વર્તમાન વ્યસ્તતા અને પ્રાથમિકતાઓ છે અને સંસદ ૧૨ ફેબ્રુઆરીથી ૧ માર્ચ દરમિયાન વિરામમાં હશે તે જોતાં, આંધ્ર પ્રદેશ વિધાનસભાના ઠરાવને પ્રાથમિકતા ન અપાય તો તેના સંદર્ભે ખરડો પસાર કરવામાં કેટલોક સમય લાગી શકે છે.

બીજી બાજુ, જો આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન પરિષદ સૂચિત ત્રણ મહિનાની સમય મર્યાદાની અંદર બે ખરડાઓ (એપીડીઆઈડીએઆર અને એપીસીઆરડીએ) તેની ટીપ્પણીઓ/સુધારાઓ સાથે પાછા મોકલે તો આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન સભાએ તે બાબત પર ફરીથી વિચાર કરવો પડશે. જો આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન સભા દ્વારા ખરડાઓ આંધ્ર પ્રદેશ વિધાન પરિષદ દ્વારા પ્રસ્તાવિત કોઈ ફેરફારો સ્વીકારીને કે સ્વીકાર્યા વગર ફરીથી પસાર કરાય તો તે ફરીથી આંધ્ર પ્રદેશના રાજ્યપાલના કાર્યાલયમાં તેમની મંજૂરી માટે આવશે. તે પછી કલમ ૨૦૦ અને ૨૦૧ની જોગવાઈઓ મેદાનમાં આવશે. કલમ ૨૦૦ની જોગવાઈ મુજબ, રાજ્યપાલ કદાચ જાહેર કરી શકે છે કે તે આ ખરડાઓ રાષ્ટ્રપતિની વિચારણા માટે અનામત રાખે છે. આવી સ્થિતિમાં રાષ્ટ્રપતિ ખરડાઓને કદાચ તેમની મંજૂરી દઈ શકે છે અથવા ખરડાઓ પર તેમની મંજૂરી રોકી રાખી શકે છે અથવા બંને ગૃહો દ્વારા ફરીથી વિચારણા માટે છ મહિનાના સમયની અંદર ખરડાઓને પરત મોકલી શકે છે. જો ખરડાઓને પુનર્વિચાર માટે મોકલવામાં આવે તો તેને ગૃહે અથવા ગૃહોએ (જો વિધાન પરિષદ ત્યાં સુધીમાં નાબૂદ ન કરાઈ હોય તો) પસાર કર્યા પછી તેમને રાષ્ટ્રપતિની મંજૂરી માટે ફરીથી મોકલવા પડશે. બંધારણમાં એ ઉલ્લેખ નથી કે રાષ્ટ્રપતિની વિચારણા માટે અનામત રખાયેલા ખરડાઓને પોતાની મંજૂરી આપવી તે રાષ્ટ્રપતિ માટે અનિવાર્ય છે કે કેમ.

ઉપલા ગૃહની પ્રાસંગિકતા

બીજા ગૃહની પ્રાસંગિકતા સંદર્ભે ચર્ચા એટલી જ જૂની છે જેટલું બીજું ગૃહ જૂનું છે. કથા ૧૮મી સદીના ઉત્તરાર્ધની છે જ્યારે અમેરિકી બંધારણ ઢાંચો તૈયાર કરાઈ રહ્યો હતો. થોમસ જેફરસને એક દિવસ નાસ્તો કરતી વખતે જ્યૉર્જ વૉશિંગ્ટન સામે વિધાનપાલિકામાં બે ગૃહોની સ્થાપના સામે વિરોધ નોંધાવ્યો.
વૉશિંગ્ટને તેમને પૂછ્યું, "તમે તમારા કપમાં કૉફી શા માટે રેડો છો?"
"તેને ઠંડી કરવા," જેફરસને જવાબ આપ્યો.
"આ જ રીતે," વૉશિંગ્ટને કહ્યું, "આપણે ખરડાને સંવેદનશીલ કપમાં તેને ઠંડો કરવા રેડીએ છીએ."

ભારતીય બંધારણના ઘડવૈયાઓ વચ્ચે ઉપલા ગૃહની ભૂમિકા અને તેનાં કાર્યો અંગે ઘણી ચર્ચા થઈ હતી. બંધારણ સભાની ચર્ચા એ હકીકતની સાક્ષી છે કે ચોક્કસ ખૂણાઓમાંથી વિરોધ છતાં, મોટા ભાગના સભ્યોએ ઉપલા ગૃહની તરફેણ કરી કારણકે તેમને લાગ્યું કે લોકસભાના સભ્યોની જેમ જે લોકો રાજકીય જંગલમાં ફસાયેલા નથી તેવા રાજ્યસભાના વિદ્વાન સભ્યો ખરડાને વધુ નિષ્પક્ષ રીતે જોશે. બીજા ગૃહના વિચારને સૌથી વધુ બોલકું સમર્થન એન. ગોપાલસ્વામી અયંગરે આપ્યું હતું, જેમણે આ ઠરાવ પસાર કર્યો હતો. તેમણે કહ્યું કે બીજું ગૃહ "ગરીમાપૂર્ણ ચર્ચાઓ" સુનિશ્ચિત કરશે અને તે ત્યાં સુધી "ખરડાને વિલંબમાં નાખશે" જ્યાં સુધી "તે સમયની ઉત્તેજના ઘટી ન જાય". તેમણે ઉમેર્યું કે બીજું ગૃહ "એ સાધન છે જેના દ્વારા આપણે કાર્યને વિલંબિત કરીએ છીએ" અને "અનુભવી લોકોને" તક પણ આપીએ છીએ જે તેમના અભ્યાસ અને અનુભવનો લાભ ગૃહને આપે છે. લોકનાથ મિશ્રાએ તેને 'સંયમિત કરી દેનારું, સમીક્ષા કરનારું, ગૃહ જે ગુણવત્તા માટે ઊભું રહે છે અને તેઓ જે કહે છે તે ગુણવત્તા પર, તેમની સંયમિતતા અને વિશેષ સમસ્યાઓના જ્ઞાન માટે સાંભલવાના અધિકારનો સભ્યો પ્રયોગ કરશે." એમ. અનંતસાયનામ અયંગરે વિચાર્યું કે આવો મંચ "પ્રતિભાવાન લોકો નિયમને તોડીમરોડી શકે છે" તે વિચારણાનો પડઘો છે અને તે એવા લોકોનું સ્થાન બની શકે છે "જે લોકોનો આદેશ જીતવા સમર્થ ન પણ નિવડ્યા હોય".

બીજી તરફ, મોહમ્મદ તાહીર એવા મતના હતા કે ઉપલા ગૃહનો વિચાર બ્રિટિશરોએ સામ્રાજ્યવાદી સાધન તરીકે લોકશાહી રીતે ચૂંટાયેલા ગૃહના કામને વિલંબમાં નાખવા કરેલો છે. પ્રાધ્યાપક શિબ્બનલાલ સક્સેનાએ કહ્યું કે કોઈ દેશમાં ઉપલા ગૃહે પ્રગતિમાં મદદ નથી કરી.

આગળનો રસ્તો: વિધાનપરિષદોને નવું રૂપ આપવું

જ્યાં સુધી રાજ્યોમાં વિધાન પરિષદોનો પ્રશ્ન છે, તેમની રચના કંઈક હવે જૂનવાણી લાગે છે અને વર્તમાન સંદર્ભમાં ભૂલભરેલી પણ લાગે છે. સ્નાતકો અને શિક્ષકો જેવા સમૂહોને પ્રતિનિધિત્વ આપવું આજે કોઈ અર્થ નથી રાખતું. બંધારણમાં, ૭૩મા અને ૭૪મા સુધારાઓ દ્વારા પંચાયતો અને નગરપાલિકા સંસ્થાઓ માટે જોગવાઈ કરેલી હોવાથી, હવે એ સમય છે કે સંસદ તેની પાસે કલમ ૧૭૧ના પેટા નિયમ (૨)માં સત્તા છે તેનો ઉપયોગ કરીને વિધાનપરિષદોની રચનાને સરકારના ત્રીજા સ્તર સાથે એક રેખામાં રાખે જેથી બંને વચ્ચે જીવંત કડી સ્થાપિત થાય. અન્ય વ્યાવસાયિક હિતોને રાજ્યપાલ દ્વારા નામાંકન માટે અનામત રખાયેલા હિસ્સા દ્વારા રજૂ કરી શકાય છે.

આવી પુનર્રચના બંધારણના ઘડવૈયાઓએ જે કલ્પના કરી હતી તે મુજબ વિધાન પરિષદોના વિમર્શમાં માત્ર મૂલ્ય વર્ધન જ નહીં કરે પરંતુ બીજાં રાજ્યોને પણ વિધાન પરિષદ સ્થાપિત કરવા આગળ આવવા પ્રેરણા આપશે. તેનાથી સંભવત: આ સંસ્થાઓનું ચીર સ્થાયિત્વ થશે.

લેખકઃ- વિવેક. કે. અગ્નિહોત્રી, પૂર્વ સેક્રેટરી જનરલ, રાજ્યસભા, ભારતીય સંસદ